Politoloog: midagi on demokraatiaga juhtunud

Meeleavaldaja São Paulos. Pilt on illustreeriv. Foto: Isaac Fontana/Shutterstock

Hiljuti ilmunud Yannis Papadopoulose raamat «Kriisis demokraatia? Poliitika, valitsetus ja poliitikakujundus» põhineb mahukal kirjandusel ja annab ajakohase ülevaate demokraatlike riikide poliitikast ning valitsemise nüüdisolukorrast ja suundumustest.

Raamat käsitleb selliseid teemasid nagu kodanikuosalus, esindusdemokraatia, meediastumine, tehnokratiseerumine, aga ka valitsemise ja rahvusvaheliste suhete teisenemine. Juhitakse tähelepanu harjumuspärase modernse esindusdemokraatia ja valitsemise õõnsaks muutumisele ning pakutakse välja võimalusi sellest edasi liikumiseks. Raamat sobib esmaseks lugemiseks nüüdispoliitika mõtestamisel, seda toetab ka autori tasakaalukas käsitluslaad.

Yannis Papadopoulos (snd 1960) on avaliku poliitika professor Lausanne’i ülikooli poliitikauuringute ja rahvusvaheliste suhete osakonnas. Tema sulest on ilmunud arvukalt publikatsioone avaliku poliitika, teisenevate valitsetusviiside, valitsuse aruandekohustuse ja vastutavuse ning laiemalt valitsemisteaduse valdkonnas.

Loe raamatu sissejuhatust!

***

Yannis Papadopoulos, «Kriisis demokraatia?» Foto: Raamat

Kuigi tihti ebatäiuslik, on demokraatia levinud järjestikuste lainetena üle maailma (Diamond, Plattner 1993; Merkel 1999) ja viimase 30 aastaga on demokraatlike riikide hulk kolmekordistunud (Morlino 2008). 2010. aastal luges mõttekoda Freedom House kokku, et maailmas on 87 täielikku demokraatiat, mis esindavad peaaegu poolt sõltumatutest riikidest ja maailma rahvastikust (Flanders 2012: 8–9).

Pealegi on enamikus arenenud demokraatlikes riikides kadunud erakonnad, kes vastandavad end demokraatlikele institutsioonidele, nagu olid näiteks äärmusparempoolsed kahe maailmasõja vahelisel ajal või äärmusvasakpoolsed enne kommunismi kokkukukkumist. Seega pole üllatus, et Russell J. Dalton (2008: 252) lõpetab oma raamatu «Citizen Politics» kinnitusega, et «mõne mõõdupuu järgi võib olevikku pidada demokraatia kuldajaks». Kuid võib-olla on säärane hinnang liiga optimistlik. See on see, mida siinne raamat väidab.

Midagi on demokraatiaga juhtunud

1975. aastal koostas rühm tuntud sotsiaalteadlasi raporti pealkirjaga «The Crisis of Democracy» (Crozier et al. 1975), mille oli tellinud kolmepoolne komisjon. Nad väitsid, et demokraatiale seatakse liiga suuri ootusi ja vastustundetuid nõudeid, mis viivad valitsuste tegevuse kontrollimatu laiene miseni, ja et poliitilist võimu õõnestavad pidevalt kriitiline meedia ja haritlased; neid «väärtalitusi» nähti viivat «demokraatiani, kus normid puuduvad». Ootuspäraselt pakkusid autorid välja, et valitsetavus oleks võimalik, kui vastutustundlik valitsemine tõstetakse jälle au sisse. Nende arvates tähendas kriis liiga palju demokraatiat või vähemalt liialduste tõttu teelt kõrvale kaldunud demokraatiat. Crozieri mõned hinnangud (Crozier et al. 1975) – näiteks tänapäeva paljuski killustunud ühiskonnas valitsev huvide fragmenteerumine või erakondade populaarsuse kahanemine – olid õiged ja kehtivad siiani. Siiski põhineb see demokraatia kriis, mille üle siin raamatus arutletakse, täiesti vastupidisel seisukohal. Minu argument on, et demokraatliku poliitika mõju poliitilistele otsustele ei ole mitte liiga suur, vaid on hoopis vähenenud. Kuigi demokraatliku valitsuse tegutsemisvõime on piiratud, ei hoia see ära valitsetavuse säilitamist või taastamist. Siiski on seda, küll demokraatliku vastutuse vähenemise hinnaga, tihti juhtunud.

Mõnikord võib demokraatliku poliitika rolli piiramiseks muidugi leiduda häid põhjuseid. Näiteks on tihti väidetud, et vähemuste õiguste kaitse ei sobi hästi kokku demokraatliku otsustusprotsessi enamusliku iseloomuga. Kuigi selles raamatus on tunnistatud, et säärased kompromissid on olemas, ei mõjuta need põhiargumenti, mis käib demokraatlike protsesside nõrgenemise kohta avalikes küsimustes; argumenti, mis on peamiselt empiirilist laadi, sõltumata sellest, missuguseid normatiivseid järeldusi keegi sellest teha soovib.

Ma pole esimene, kes väidab, et demokraatia üleilmse võiduga on kauaaegse demokraatiaga riikides kaasnenud selle allakäik. Näiteks on Euroopa Nõukogu – kelle ülesanne on edendada demokraatiat ning kaitsta inimõigusi ja õigusriiki – väitnud, et samal ajal demokraatlike valitsuste hulga ja demokraatiast osasaamise võimaluste suurenemisega on demokraatlike valikute võimalused kahanenud valveinstitutsioonide isoleerumise tõttu (Schmitter, Trechsel 2004). Või nagu kirjeldas seda prantsuse poliitikateadlane Guy Hermet (2007: 9–10) oma essees demokraatia talvest: «demokraatia edendamise ja süvendamise vahel valitseb vastuolu … Esmapilgul on tegemist demokraatia triumfiga, mis köidab avalikkuse tähelepanu. Seevastu demokraatia sügava olemuse puudumine jääb suuresti ja vabatahtlikult uurimata». Demokraatia hõrenemise põhjusena näevad Schmitter ja Trechsel selliste valitsusasutuste levikut, mis ei allu demokraatlikule kontrollile ja järelevalvele, samas kui Hermet osutab keerukatele valitsetuskorraldustele, millega saab vastutust vältida. Mõlemad on tähtsad, kuid ma näitan, et arvesse tuleb võtta ka mitmeid muid asjaolusid, nagu poliitikakujundamises kiiresti leviv rahvusvahelistumine, järjestikused valitsemisreformid või liikumine, mis võimestab nii kohtuid kui ka poliitikaosalisi. Need asjaolud ei too kaasa kõik samu tagajärgi, kuid mõnikord võivad need koos mõjutada demokraatia olemust. Nende keeruliste suhete analüüsimine annab põhjaliku arusaama nii demokraatlike poliitiliste süsteemide muutumisest kui ka neid muutvatest jõududest. Just seda see teos üritab teha.

Selles raamatus esitatud oluline väide on, et demokraatia allakäik pole alati ilmne või kohe nähtav. Demokraatliku poliitika hõrenemine pole üksnes Euroopa Liidus aset leidvast riikideülesest integratsioonist tekkinud  vajaku ega üldisemalt avaliku debati objektiks sattunud majandusliku üleilmastumise ja finantskapitalismi pahatahtlikkuse tulemus. Ma väidan, et demokraatia suurem probleem tuleneb nii-öelda ees- ja tagalavapoliitika vahelisest lõhest, kusjuures mõlemad toimuvad selge loogika järgi.

Pole väga palju ühist suuresti meediaetenduseks kujunenud erakondadevahelisel võistlusel ning kompleksse ja keeruka poliitikakujundamise protsessidel, mis jäävad enamasti avalikkuse tähelepanu alt välja. Kuigi korduvalt on kutsutud üles tegutsema läbipaistvamalt, on säärane lõhe avalike asjade ajamisel pidevalt suurenenud.

See tähendab, et klassikaline – standardne või õpikus kirjeldatud – demokraatia mudel, mis põhineb erakondadel ja esindusinstitutsioonidel, ei kirjelda enam adekvaatselt meie poliitilisi süsteeme. See mudel on ajalooliselt määratletud. Pole kahtlustki, et laias laastus on see olnud hulga demokraatiate asjakohane kirjeldus ajavahemikul, mis järgnes massipoliitika tekkele 19. sajandi teisel poolel ja demokraatliku poliitika taastamisele pärast selle kokkukukkumist 1930. aastail. Kuid see oli tegelikult lühike aeg, mis ei ulatunud kaugemale vahetult sõjale järgnenud kümnenditest. Massierakondadel – kes olid nii poliitiliste võimaluste sõnastamisel kui ka nende avalikkusesse viimisel võtmetoimijateks – ei läinud kaua aega, et hakata kaotama oma liikmeid ja hiljem olulisel määral ka otsuste tegemise suutlikkust.

Oma raamatus «Why Politics Matter» näitab Gerry Stoker «vastuolu demokraatia naiivse kontseptsiooni ja selle vahel, kuidas valitsemisprotsess tegelikkuses toimib» (Stoker 2006: 80). Siiski on esindusdemokraatia traditsiooniline  kontseptsioon normatiivse standardina endiselt kasutusel. See võib tekitada probleeme, kui reaalse demokraatia üle otsustatakse ideaali põhjal. Klassikalises esindusmudelis toetub demokraatlike režiimide legitiimsus sellele, et kodanikud on delegeerinud võimu erakonna esindajatele. Nii peetakse valitsejaid esindajateks, sest neile on antud volitused teha kollektiivselt kohustavaid otsuseid ülalt alla. Ühildumispõhimõtte järgi peavad need, kes on sunnitud poliitilisi otsuseid järgima, olema enne andnud otsustajaile volitused enda nimel tegutseda, tehes niiviisi otsuste tegemise legitiimseks (seda kutsutakse protseduuriliseks või n-ö läbilaskevõimega legitiimsuseks). Lisaks sellele on tulevased valimised tagatiseks, mis paneb esindajad vastutustundlikult käituma. Säärase esindusdemokraatia ringmudeli normatiivne atraktiivsus toetub sel juhul kahele alustalale, alt üles rahvast valitsuseni ja ülalt alla valitsusest ühiskonnani (Hupe, Edwards 2012).

Siiski on demokraatiate toimimise mitmed muutused vähendanud seesuguse demokraatliku ringmudeli tõhusust, sisendeid, mis poliitilist süsteemi toidavad, ja väljundeid, mida see süsteem ise toodab. Need võib kokku võtta järgmiselt.

• Demokraatlik võim toetub järjest kitsamale ja hapramale ühiskondlikule alusele, kuna kodanikud ei ole erakondade suhtes enam nii lojaalsed ja on poliitilise eliidi suhtes kriitilised või isegi umbusklikud.

• Pole vahet, kas need, kes on volitatud valitsema, on osa oma võimust tahtlikult delegeerinud või selle kaotanud, suur hulk võimu on ikka nende käes, kes ei pea demokraatlikku vastutust kandma.

• Kuristik nende vahel, kes poliitikat kujundavad, ja nende vahel, keda poliitilised otsused mõjutavad, on suurem ning ühisosa puudumine teadlikum, vähemalt tähelepanelike vaatlejate jaoks.

• Erakonnapoliitikas jätkub valimisvõitlus, nagu oleksid poliitikud peamised otsustajad.

• Selle tagajärjel toimub poliitikate ja poliitikakujundamise valdkondade loogika üha suurem lahknemine.

Toon näite säärase lahknemise kohta: «Alates 1960. aastast on valimiste areen laienenud peaaegu igas suunas. Üha rohkem inimesi saab hääletada, nad hääletavad tihedamini ja eri valitsustasanditel […] Keskmiselt on avalikkusel tänapäeval võimalus mõjutada valimiste kaudu rohkem otsustajaid rohkematel valitsustasanditel» (Dalton, Gray 2003: 34–35). Siiski näeme samal ajal nii-öelda mittevalitute esiletõusu (Vibert 2007), see tähendab, et poliitikas saavad üha suurema rolli need asutused, kes pole demokraatlikult valitud vastutama, nagu näiteks rahvusvahelised institutsioonid, keskpangad, sõltumatud agentuurid või kohtud. Lisaks sellele kaotavad valimislubadused suuresti oma tähtsust olukorras, kus poliitika kujundamine on üha enam läbirääkimistepõhine, sest poliitilist tegevusruumi ja suunamisvõimet piirab mitu funktsionaalset survet. Näiteks võib tuua rahvusvahelise surve (see viib tõenäoliselt poliitika ühtlustamise ja tasandamiseni) ja riigisiseste erihuvide, väärtuste ja eelistuste vastuolu – paradoks, mida on kõige paremini kirjeldanud uudissõna «fragmegreerumine» või «killulõimumine» (Rosenau 2004). Kui kodanikud hakkavad mõistma, et poliitika ja poliitikakujundamise loogika on teineteisest lahus, võib see tugevdada juba praegu olemas  olevaid suundumusi, nagu kodanike usaldamatuse kasv ja vähenev valimistest osavõtt. Niiviisi võib see tekitada uue pettumuslaine koos eespool kirjeldatud esindusdemokraatia ringmudeli näilisusega, mida esitatakse jätkuvalt kui legitiimsuse mõõdupuud.

Kas need on demokraatiale tingimata halvad uudised?

Kui esindusinstitutsioonide mõju nõrgeneb, eestkosterühmad saavad mõjuvõimu juurde ning nõuavad suuremat rohujuuretasandi osalust poliitikas ja poliitikakujundamisel, võiks ju väita, et see on rahva võimestamise allikas. Säärase mõttekäigu järgi on erakonnad ja otsuseid langetavad kehamid tihti mitteesinduslikud ja stagneerunud ning elavam ja aktiivsem kodanikuühiskond tuleb demokraatiale üksnes kasuks. Ma ei nõustu täielikult selle väitega ja põhjendan seda raamatu viimases peatükis, mis põhineb eelnevates empiirilistes peatükkides oleval analüüsil. Ma viitan ka võistluslike valimiste tähtsusele esindusdemokraatias. Valimised kujutavad endast nii valitsemiseks volituste andmise formaalset mehhanismi kui ka vastutuse panekut valitsejatele. Ilma esindusdemokraatiat idealiseerimata on säärased formaalsed mehhanismid kõikjal vähem arenenud või isegi olematud. Näiteks on mitmed eestkosterühmad isehakanud esindajad paljudele neile inimestele, kes pole neile oma huvide kaitsmiseks mandaati andnud ja kelle ees pole nad kohustatud aru andma. Osalusdemokraatlikud täiendused erakonnapõhisele süsteemile võivad olla teretulnud, eeskätt siis, kui need tekitavad huvi poliitika vastu ja tasakaalustavad erakonnaorganisatsioonide elitaarset kallutatust. Siiski pole poliitikakujundamise osaluspõhised vormid olemuslikult pluralistlikumad või egalitaarsemad ja need võivad isegi  pakkuda vähem osalejate võrdsuse formaalseid tagatisi kui esindusdemokraatia valem «üks inimene, üks hääl». Seega ei tohiks neid idealiseerida.

Arvestades, et poliitikakujundamine ulatub üha enam üle riigipiiride, peetakse kodanikuühiskonna osalust Euroopa tasandist laiemate parlamentaarsete institutsioonide puudumise tasakaalustajaks. See hinnang pole mitte üksnes pealiskaudne ja lihtsustav, vaid see vaatab mööda ka tehnokraatliku valitsetuse nendest teostamiskohtadest, mida ei mõjuta ei esindus- ega osalusdemokraatia (Papadopoulos 2012). Loomulikult eksisteerib mitmeid osalusviise, mis kaasavad tavakodanikke otsesemalt, ilma organisatsioonide sõeluva toimeta. Kuid vaatamata laiale levikule on säärased viisid piiratud riigi tasandiga. See ei tähenda, et sellel tasandil toimuv poliitiline otsustamine pole oluline, kuid tuleb arvestada ka teisi tasandeid. Eriti riskantsete tagajärgedega suurprojekte jälgitakse avalikkuses harva kriitiliselt: vaikus kaitseb neid (Keane 2012). Liiati on isegi riigi tasandil raske hinnata, millisel määral mõjutavad osalust korraldavad lahendused kollektiivselt siduvaid otsuseid (Papadopoulos, Warin 2007).

Selleks et niisuguseid keerulisi suundumusi mõista, tuleb vaadata poliitilisi süsteeme laiemalt, kõrgemalt üldistustasandilt. Järgmine alapeatükk rõhutab selle raamatu erilisust just selles mõttes: see on vaatenurk, mis eristub enamikust demokraatlike institutsioonide, poliitika ja poliitikakujundamise kohta viimasel ajal ilmunud kirjutistest.